Вернуться к лекции, прочитанной Степашиным в Томском госуниверситете месяц тому назад, нас побудили два обстоятельства.
Во-первых, речь идет о знаменитой «турбулентности», поставившей с ног на уши не только сырьевые и финансовые рынки, но и всю историю с «актуализацией основного закона».
С одной стороны, мартовские потрясения подняли в поставленном перед народом стакане самую настоящую бурю псевдонизовых инициатив. Например, девятого марта кое-кто и как бы в шутку предложил закрепить в Конституции биржевые цены на нефть не ниже $60 – нюанс же заключался в том, что все это уже не воспринималось как нечто решительно невозможное. Ну а в самом конце месяца на фоне ухудшающейся ситуации с пандемией возникла идея о необходимости неких «медицинских поправок». О чем конкретно они должны гласить, никто так и не объяснил – дескать, надо и все тут, без Конституции сейчас никак не обойтись.
Весь этот месяц инициативы схожего накала и качества плодились едва ли не в инкубационном режиме, а ответственный по идее процесс превратился в конформистский балаган.
С другой стороны, все эти старания практически обнулило известие о главной инициативе. И уже не важно «хотел ли он этого заранее или принял решение на фоне начинающегося кризиса» (хотя тот же Степашин склонял к мысли, что «новых сроков» в планах вроде бы нет) – в глазах общественности смысл начинания свелся к банальной торговле за торжество принципа «коней на переправе не меняют». И все попутные инициативы – даже не лишенные именно конституционного смысла – теперь воспринимаются именно в контексте этого торга.
Во-вторых, мы вдруг вспомнили, что именно Сергей Степашин стал своеобразным предвестником двадцатилетнего (на данный момент) нахождения Владимира Путина у главных государственных рулей. Его премьерство началось в мае 1999, а закончилось в августе того же года – именно тогда первый глава ФСБ Степашин был вынужден передать не успевшее толком прогреться кресло действующему на тот момент директору ФСБ Путину.
То есть вышло так, что для томичей он выполнил роль такого предвестника еще раз – приехал, озвучил версию, позволяющую «исключить спекуляции» по поводу новых сроков (Степашин, к слову, бывший политрук), а спустя неделю с небольшим эта версия превратилась в тыкву.
Между тем, и в ней были неоспоримо рациональные зерна, касающиеся необходимости «реанимации» бюджетного федерализма, а также укрепления (фактически – восстановления) роли парламента. То есть речь шла о действительно важных с точки зрения конституционного оформления вещах, вытесненных затем из обсуждения валом предложений в духе «а давайте засунем туда вообще все». Кроме того, Степашин как активный участник событий начала 90-х попытался – пускай и с необходимыми в его положении оговорками – дать критическую оценку Конституции 1993 года. Эту тему, кстати, также успели заболтать, хотя без ее разбора и вовсе непонятно, что и почему необходимо менять в нашем государственном устройстве.
Фото: сайт Фонда содействия реформирования ЖКХ
К чему это он вдруг
– В Томске я был последний раз в 1994 году, когда возглавлял Федеральную службу контрразведки (предшественница ФСБ – ред.). Прошло почти 26 лет, Томск действительно меняется в лучшую сторону, и очень приятно то, что и город и область сегодня являются одними из лучших в нашей стране. Даже в самые сложные, переломные 90-е годы область всегда была достаточно стабильным регионом.
Сюда я прибыл в качестве председателя наблюдательного совета Фонда ЖКХ, он решает задачи переселения граждан из аварийного жилья. Что касается нашей темы, то в Москве создана большая рабочая группа, в которую вошли мои коллеги по Ассоциации юристов России. Недавно мы специально собрали президиум Ассоциации (нас об этом попросила Администрация президента), где рассмотрели концептуальные вещи, связанные с поправками в Конституцию. Там же было принято решение о том, что выезжающие в командировки по тем или иным вопросам будут проводить встречи и объяснять смысл этих поправок. Поэтому сейчас я попытаюсь высказать несколько соображений на сей счет.
Дым Отечества из окон Белого дома
– В 1993 году я сам входил в Конституционное совещание и имел непосредственное отношение к той Конституции, являясь депутатом Верховного Совета (тогда еще РСФСР) и членом его президиума.
Как вы знаете события, которые развивались в стране в начале 90-х, действительно были очень сложными. В 1991 году произошло так называемое ГКЧП, правда, сегодня по поводу этих событий существуют разные оценки. Фактически в стране началось форсированное соревнование различного рода подходов к будущему нашей страны. Ну и давайте откровенно – к сожалению, еще в 91 году Съезд народных депутатов проголосовал за примат и первенство законов России над союзными законами. Речь шла и том, что РФ будет платить в союзный бюджет те средства, которые она посчитает нужными. По сути это был развал бюджетной, да и налоговой системы страны.
Начался так называемый парад суверенитетов, а события августа 1991 форсировали ситуацию, связанную с распадом СССР – хотя с юридической точки зрения Беловежские соглашения также вызывают множество вопросов. И в этой ситуации высший орган – то есть Совет народных депутатов – попытался создать новую Конституцию на базе Конституции СССР. Я помню этот процесс, потому что сам участвовал в заседаниях. Было принято более тысячи поправок к действующей Конституции – естественно, она была, что называется, располосована, что и привело впоследствии к кризису 1993 года.
Тогда же, то есть в 1991 году было создано Конституционное совещание, готовилась новая Конституция. И если в тот момент речь шла не о парламентской республике, то о серьезной роли парламента уж точно – тем более, что выборы в 1989-1990 годах проходили под лозунгом «Вся власть Советам». Увы, противостояние властей привело к тому, что в 1993 году произошел серьезнейший (сначала политический, а потом, по сути, дела военный) кризис, который закончился расстрелом Белого дома, разгоном Верховного Совета и указом Ельцина за номером 1400, который приостанавливал деятельность Съезда народных депутатов. Кстати, Конституционный суд признал эти действия незаконными и ситуация резко обострилась.
Хотя и из этого положения был выход, потому что в марте 1993 года по инициативе президента был проведен референдум о доверии к нему и его курсу. В результате большее количество голосов набрал президент, хотя он и не получил при этом конституционного большинства. Летом Борис Ельцин предложил провести досрочные выборы – и парламента, и президента страны. Хотя история и не имеет сослагательного наклонения, но если бы они состоялись, то мы бы избежали, я бы сказал, позорных эпизодов в жизни страны.
Вся власть – гаранту
– После серьезнейшего политического кризиса было принято решение форсировать процессы принятия новой Конституции и проведения новых выборов – правда, уже не президента, а только парламентских депутатов. Было создано Конституционное совещание, которое возглавили выдающиеся юристы страны. Новая Конституция была принята большинством голосов граждан на референдуме 12 декабря 1993 года. Конечно, с учетом противостояния между исполнительной и законодательной властью она была в большей степени ориентирована на сильную президентскую власть. И, наверное, это было закономерно с учетом огромной территории, а также того парада суверенитетов, который случился в стране. И чеченского кризиса 1994 года еще не было, хотя все к этому и шло.
То есть с учетом отношения тогдашнего главы государства к съезду и парламенту (а оно, прямо скажем, было весьма негативным) понятно, почему роль парламента в Конституции 1993 года была, на мой взгляд, несколько занижена. Хотя основные постулаты в ней присутствовали. Так, по действующей Конституции парламент утверждает и правительство, и кандидатуру премьер-министра. При этом главная функция, которая ему принадлежала, заключалась в контроле за бюджетом.
В целом преамбула декларировала социальное демократическое государство, были прописаны права человека. Во многом был учтен европейский опыт – кстати, тогда не было такого противодействия с Западом, потому как они считали, что никуда мы уже не денемся. Мы с вниманием относились к международному опыту. С другой стороны, полагали, что нормы международного права могут и должны быть приматом в деятельности российского законодательства. Я не хочу сказать, что это было связано с модой, но такая ориентация просматривалась.
О «спекуляциях», социальных вопросах и роли парламента
– Первое и главное – если убрать вопросы спекуляции о том, что мы выходим из Венской конвенции с точки зрения международного права и так далее – нужно отметить, что в самом выступлении Владимира Путина перед Федеральным Собранием большой акцент был сделан на социальные вопросы. То есть, если мы социальное государство, значит многие, если не основные позиции, связанные с его деятельностью, должны быть прописаны в основном законе. Чего, кстати, не было ранее ни в одной из Конституций нашей страны.
В первую очередь, было предложено прописать очень важные нормы, касающиеся индексации пенсий, минимальных зарплат, социальных гарантий и так далее. Более того, в поправках будет прописана и реализация национальных проектов – таким образом, резко повысится ответственность за их выполнение, в том числе со стороны правительства. Впервые будет предложен пункт, согласно которому премьер и правительство в целом несут персональную ответственность перед главой государства за решение тех социальных вопросов, о которых я уже говорил. Очень важным является и то, что в поправках к Конституции президент решил – и, на мой взгляд, совершенно обоснованно – сделать акцент на расширении роли парламента.
Я вспоминаю свою работу в Верховном Совете – у нас все министры проходили назначение после представления главой государства через соответствующие комитеты и комиссии, и голосовали парламентом. Примерно к этому же сегодня возвращается наш президент. Все министры за исключением силового блока будут утверждаться непосредственно Государственной Думой, что действительно резко повышает ее роль. Что касается силового блока, который всегда и вполне закономерно подчинялся непосредственно главе государства как верховному главнокомандующему, то силовые министры (чего не было раньше) будут рассматриваться на комитетах и комиссиях с точки зрения консультаций и рекомендаций. То есть говорить о том, что этот блок будет выведен из-под контроля парламента, тоже необоснованно.
Кроме того, появляется новый орган, вокруг которого сейчас ведется много спекуляций, я имею в виду Государственный Совет. Но этот орган у нас уже есть, в него входят все главы субъектов РФ, однако задачи Госсовета, его ответственность и полномочия нигде и никак не прописаны. В поправках этот орган будет прописан, кроме того будут вынесены рекомендации о подготовке нового федерального закона о деятельности Госсовета.
Второе направление, которое больше всего интересует Запад и западных журналистов, касается количества сроков для главы государства. Группа, которая занимается поправками (в частности, мы говорили на эту тему с Павлом Крашенниниковым), высказывается за то, чтобы было прописано два срока. Кстати, если вы обратили внимание, то Владимир Владимирович, выступая перед Федеральным собранием, сказал, что для него это не принципиально. Но коли ставится этот вопрос, то он считает, что нужно прописывать два срока, а не два подряд. Я думаю, что это абсолютно правильно с точки зрения того, чтобы исключить спекуляции по поводу 2024 года.
Я – сенат, поправкам рад (хотя и не всем)
– Повышается роль Совета Федераций – причем в части, касающейся не только голосования, но и консультаций по поводу назначения судей Конституционного суда. Также Совет Федераций будет назначать председателя Счетной палаты, раньше это делала Госдума. Кстати, будет прописана и должность членов палаты, потому что раньше мы называли их сенаторами, что называется, по старинке.
Кроме того, принято решение о семи пожизненных сенаторах – в том числе, речь идет о бывших президентах. Еще 30 человек будут вноситься президентом от Российской Федерации, дабы повысить роль Сената с точки зрения авторитета политической власти. Кстати, это довольно расхожая форма, в частности, она существует в Италии и в ряде других стран.
Очень важные поправки связаны с такой темой как персональная ответственность с точки зрения счетов и собственности за рубежом. На данном этапе такой нормы не существует, в обновленной Конституции будет прописано, что сенаторы, депутаты Госдумы, президент, премьер и все министры не смогут иметь двойного гражданства и счетов за рубежом. С моей точки зрения, это тоже логично, потому что не завязывает политических руководителей на, так сказать, иностранный капитал.
Еще одна тема, которая весьма активно дискутируется, связана с международными отношениями. Недавно я был в Женеве и в ходе встречи с представителями ООН зарубежные коллеги начали обвинять и президента, и тех кто работает над конституцией в том, что мы нарушаем Венскую конвенцию с точки зрения международного права. Сразу хочу подчеркнуть, что это некорректно, так как мы не выходим из международных договоров. И в Конституции будет четко указано, что если нормы международного права не противоречат основному закону, то подписанные договора будут нами выполняться. Кстати мы не оригинальны и в этом плане, такого рода опыт есть во Франции, Италии, США, Индии и ряде других стран.
Часто возникает вопрос о том, почему этими поправками занялись именно сейчас. Во-первых, президент имеет такое право как гарант Конституции. Во-вторых, хочу подчеркнуть, что сегодня для главы государства чрезвычайно важным является вопрос о социальных гарантиях наших граждан. Нужно понимать, что это главная задача, которая сформулирована в поправках к Конституции. Также совершенно понятно, что с 1993 года ситуация серьезно изменилась и необходимость предоставления парламенту больших полномочий совершенно очевидна.
Очень важной является еще одна новелла, связанная с запретом любой деятельности по отчуждению территории РФ. С моей точки зрения, это абсолютно актуально. Именно так развалился СССР, хотя на референдуме в марте 1991 года 78% граждан страны – в том числе и я – проголосовали за его сохранение. Во-вторых, у нас, к сожалению, были тяжелые ситуации в 90-х, связанные с попытками отколоть Северный Кавказ и негативными тенденциями в других субъектах федерации. В третьих, нужно заканчивать балаганить по поводу Крыма. Крым – это Российская Федерация.
Встроят ли муниципалитеты в «вертикаль»
– Действительно, говоря о публичной власти, президент в первую очередь имел в виду местное самоуправление. Теперь о том, что я думаю по этому поводу. В свое время, когда была проведена реформа местного самоуправления (а мы ведь все время что-то копируем), у нас решили скопировать то ли Швейцарию, то ли ФРГ. И создали около 32 тысяч, если мне память не изменяет, органов местного самоуправления, полагая, что мы передаем власть народу. Хотя при этом лишили их практически всех финансовых ресурсов. И, по сути, эти органы никак не выполняли своих функций по обратной связи населения с властью.
Поэтому сегодня речь ведется о новом взгляде на возможности местного самоуправления. Я считаю – и в бытность председателем Счетной палаты неоднократно говорил об этом – что мы должны вернуться к бюджетному федерализму.
И второе – местное самоуправление ни в коей степени не переходит в режим так называемой вертикали власти. Это противоречит букве Конституции, ее духу, да и самому устройству нашей страны. Другое дело, если бы мы заявили, что Россия это унитарное государство, как это было в царский период – тогда и вопросов бы не было.
О расширении верхней палаты
– Мне не кажется, что 30 человек от федерации могут изменить систему голосования или принятия решений Сената – посчитайте, сколько там представителей от регионов. К тому же это не значит, что упомянутые 30 человек будут немедленно туда назначены. Как я понимаю, президент держит этот вариант как резерв, чтобы наиболее подготовленные и сильные политики могли туда попасть. Вот, скажем, ваш Кресс, сейчас сенатор, а ведь может им и не быть.
Есть сильные, опытные, знающие и умеющие люди – почему они не могут подойти для профессионального укрепления верхней палатой? Хотя она и сейчас неплохо выглядит. Я вспоминаю Совет Федераций лет 10-12 назад, когда там сидела половина олигархов, половина уголовников. Ну не половина, может меньше, пускай не обижаются. Сегодня эта история изменилась.
Ну и в третьих, я могу высказать свою точку зрения. Она, конечно, не повлияет на поправки, но я считаю, что сенаторы должны избираться – по два человека от субъекта федерации. Тогда это будет и авторитет, и уважение, и позиция народа. У нас, кстати, с этим все было неплохо первые два года после 1993 года, когда они избирались. Второй вариант, который мне симпатичен, связан с практикой, когда в качестве сенаторов выступали председатели заксобраний и губернаторы. Это была очень сильная структура с огромным авторитетом, но мы пока, видимо, для этого не созрели.
Главное – принять
– Я согласен с тем, что нынешний МРОТ – это стыдно. И Путин это прекрасно понимает. Поэтому вопрос не в том, чтобы прописать или не прописывать МРОТ, а в том, каким он должен быть. Как говорят англичане – step by step. Давайте после того, как мы пропишем МРОТ, вернемся к теме, каким он должен быть. И каким должен быть уровень жизни, подходящий под этот МРОТ. Такое поручение готовится, это я знаю не понаслышке.
