Согласно одной из наиболее авторитетных теорий происхождения государства (т.н. гидравлическая теория), произошло это на почве организации централизованного водоснабжения. Цивилизации глубокой древности формировались на засушливых территориях, их развитие порождало дисбалансы в производстве и распределении урожаев, а стало быть, и в обществе в целом. Путь к достижению относительного баланса лежал через реализацию масштабных ирригационных проектов – причем речь шла не только о строительстве гидротехнических систем, но и об их последующем обслуживании и администрировании.
Все это требовало принципиально новых управленческих подходов, требования были удовлетворены, возник новый тип организации общества. Далее отдельные технологии и институты (в скорректированном, разумеется, виде) были заимствованы обществами, далекими от ирригационных нужд – мир получил государство как таковое вкупе с разнообразием его типов.
В постсоветской России процесс обрел «зеркальный» характер. Мы получили общество нового для себя типа, государство декларативно ограничило себя практически во всех сферах общественного устройства, а в централизованном водном хозяйстве начали стремительно нарастать дисбалансы.
Отсылка к глубокой традиции кому-то может показаться натянутой, но вопросы водоснабжения до сих пор объективно находятся в самой сердцевине государственного функционала. Большая часть того, что абсолютно неприемлемо для государства, покоится в пределах нескольких суток бездействия систем ВКХ (водопроводно-канализационного хозяйства). Как-то: народные волнения, эпидемии, беззащитность перед пожарами, коллапсы в промышленности и энергетике и т.д.
За последние два десятка лет глубокому реформированию подверглись электроэнергетика, газо- и теплоснабжение, организация управления жилищным хозяйством в целом. Практический максимум, на который пошло государство в отношении водоканалов – передача их в управление частным операторам на правах аренды (как это, к примеру, было сделано в Томске). При этом до сих пор большая часть структур ВКХ страны имеет статус унитарных предприятий.
3 июля в ФЗ «О концессионных соглашениях» были внесены поправки, которые вступят в силу 1 января 2017 года. Главная цель законодательных изменений – упразднение унитарных структур в системе ВКХ к 2018 году и перевод системы в целом (даже той ее части, где сейчас действуют договора аренды) на концессионные отношения. Под концессией же здесь понимается форма государственно-частного партнерства, в рамках которого частный инвестор получает новое качество стимулов к инвестированию в давно требующую этого отрасль.
Основная проблема здесь заключается в том, что закон все же есть закон – не меньше, но и не больше. То есть он попросту в силу своей природы не способен описать, предписать и предусмотреть все. На его основе необходимо выстроить тот же самый баланс интересов и потребностей, без которого система не заработает. В процессе участвуют три стороны – государство, частный инвестор и потребитель. И каждому нужны свои гарантии, у каждого есть своя «красная линия», за которую он не пойдет, да и не пустит к тому же.
Когда-то вопрос достижения схожего баланса удалось решить с помощью построения государства, сегодня (несмотря на то, что оно уже есть) одним государством обойтись не получится. Необходимо выстраивать треугольник (интересов, гарантий, обязательств и т.д.), который, как известно, является самой устойчивой фигурой – если, конечно, в нем все сделано по уму.
С 23 по 26 августа в Томске пройдет IX конференция водоканалов России, в рамках которой и будет обсуждаться ближайшее будущее отрасли – ее реальный потенциал, перспективы привлечения частных инвестиций и необходимые для реализации всего этого механизмы ГЧП. О целях мероприятия и некоторых наиболее значимых для формата ГЧП проблемах отрасли нам рассказал председатель наблюдательного совета ООО «Томскводоканал» Кирилл Новожилов.
Председатель наблюдательного совета ООО «Томскводоканал» Кирилл Новожилов
– Кирилл Львович, для начала – о самой конференции: что это, почему и зачем?
– Конференции водоканалов России проводит раз в год Российская ассоциация водоснабжения и водоотведения (РАВВ). Это отраслевая организация, в состав которой входит подавляющая часть водоканалов страны. Разумеется, у нее есть головной орган, но необходимость встречаться и обсуждать самые насущные вопросы отрасли это никак не отменяет. Для этого и проводятся такие конференции. К ним привлекаются крупные федеральные чиновники, законодатели, наука, бизнес, ну и, конечно, руководящие специалисты самих водоканалов страны. Для отрасли это очень ценный и даже незаменимый формат.
Вопросы на таких конференциях поднимаются самые разные, но всегда есть главная, наиболее насущная на данный момент, тема. К примеру, не так давно мы обсуждали существующее антимонопольное законодательство в его применении к нашей отрасли. Ту же тарифную политику, которая пока не отвечает потребностям модернизации отрасли. Одно дело что-то писать в вышестоящие инстанции, другое – пригласить их представителей для диалога и представить им свои аргументы таким образом.
Сейчас в связи с последними законодательными изменениями в полный рост встала тема организации ГЧП, ей на этой конференции будет уделено особое внимание.
– Почему именно в Томске?
– В прошлом году томский водоканал отмечал свое 110-летие, мы пригласили отметить эту дату многих наших коллег. В итоге руководитель РАВВ Елена Довлатова приняла решение о проведении конференции по теме ГЧП именно на нашей площадке.
Сама тема новых подходов к ГЧП назрела уже давно. Сегодня, когда правительство твердо решило переводить все объекты ВКХ на концессионные отношения, это стало более чем актуальным. Есть новая стратегия, ее нужно обсуждать. Унитарные предприятия отрасли приносят своим городам большие убытки, на дворе кризис, дальше ждать уже нельзя. В то же время в стране есть опыт эффективного управления ВКХ частными операторами. Это не только про нас, но наш опыт в этом плане решили взять за основу. Это почетно, но я не скажу, что мы сразу ухватились за такую идею – все-таки это большая ответственность, перед всей отраслью. Надо было все взвесить, понять наши возможности, в итоге в конце августа мы ждем очень представительную делегацию.
– Что будет обсуждаться в первую очередь?
– Смотрите, у нас и до этого был закон о концессиях (ФЗ N115 от 21.07.2005), но он фактически не работал. То есть, конечно, изначально в написании этого закона участвовали многие специалисты ассоциации, и все было вроде бы хорошо. Но процедура такова, что когда закон начинает обретать формальный вид, его немного видоизменяют. Потом еще немного перед тем, как положить на согласование с кем-либо.
К тому же закон это лишь один из инструментов, он главный, не единственный. А ведь есть еще тариф, который сегодня не покрывает необходимых объемов инвестиций. Поэтому многие формально правильные схемы попросту не работают.
И наша конференция это как раз та площадка, где мы имеем возможность это обсудить и понять те места, которые еще возможно изменить. Да, мы понимаем, что, с одной стороны, правительству необходимо сдерживать тарифы для населения. С другой стороны, очевидно, что без изменения тарифной политики невозможно инвестировать средства в эту отрасль. Это рыночная аксиома – на безвозвратной основе деньги сюда инвестированы не будут.
И еще один очень важный момент. Если брать конкретно «Томскводоканал» и другие частные операторы, уже работающие на этом рынке, то и для нас в меняющейся ситуации понятно не все. Мы ведь заключали договор аренды по старой схеме, и конференция позволит нам понять плюсы и минусы нововведений. Больше того, пока еще есть возможность что-то скорректировать или дополнить. Этим нужно пользоваться, это, кроме прочего, и в интересах наших потребителей.
– Насколько можно было судить из открытых источников, позиция государства в этом вопросе до сих пор заключалась в том, чтобы стимулировать водоканалы на поиск внутренних источников развития. Речь шла о тщательной инвентаризации имеющихся ресурсов, оптимизации, и т.д. Бизнес – в том числе докризисный банковский – обосновывал необходимость понятной ему тарифной политики. Удалось ли сблизить или как-то взаимно скорректировать эти позиции к настоящему моменту?
– Действительно, есть ведомства, которые настаивают на уровне роста тарифов не более 6-7% в год. При этом стоит учитывать, что изначальная база тарифа на услуги водоснабжения и водоотведение была ниже экономически обоснованного уровня. И, естественно, этот уровень не обеспечивает потребностей реальной модернизации ВКХ. Отрасль не спорит с тем, что нужно искать внутренние резервы и – за счет того же более эффективного управления – направлять их на обновление. Да, здесь появляется кумулятивный эффект – когда ты направил эти средства на модернизацию, появляется новая составляющая от эффективности, которая также отправляется на инвестиционные цели.
Но экономику ведь не обманешь. Если сравнивать наши тарифы с мировыми, то получится, что они ниже в 4 с лишним раза. И это большая проблема, потому что от стоимости ресурса никуда деться не получится. Сегодня мы имеем оборудование, насосы, трубы, электротехнику и прочее по ценам Европы. Есть еще вспомогательные материалы. Но и тут разницы в цене особой нет. Да, у нас рабочая сила дешевле, чем в Европе, но и ее производительность пока ниже.
Если рассматривать пример Восточной Европы, то она в свое время прошла через резкий рост. Мы хорошо изучили этот опыт и понимаем, как тяжело они к этому шли. Но ведь при этом там довольно быстро получили резкий рывок по качеству.
Возьмем цифры, сегодня средний тариф в Европе (водоснабжение плюс водоотведение на одного человека) составляет порядка 4 евро. У нас 0,85 евро. В Европе 50% тарифа идет на CAPEX (капитальные затраты на модернизацию – ред.). У нас это 10% от куда более меньшего тарифа. В Европе, к тому же, намного бережнее относятся к воде. Нам над этим еще работать и работать.
Для меня вывод очевиден. Да, есть путь, в рамках которого нужно более эффективно заниматься бизнесом. Но это все равно не покроет всех издержек. Поэтому нужно либо увеличивать тарифы до экономически обоснованного уровня, либо подключать механизмы государственной поддержки. Если государство хочет поддерживать население, то нужно каким-то образом инвестировать в систему. Насколько такая позиция сегодня близка государству мы и попытаемся выяснить в ходе конференции.
– Через какие механизмы, на ваш взгляд, может осуществляться такая поддержка?
– Есть бюджет, есть фонды, есть различные проекты. У нас это, например, строительство новых объектов в рамках проекта ИНОТомск. Пусть и эпизодически, но это реализуется. Варианты есть, главное – это понять, что товар (если мы живем при рынке) стоит ровно столько, сколько он стоит. Если за него вынуждают брать меньше, то на этой почве начинается недофинансирование отрасли.
Одно из следствий такой политики – проникновение на рынок недобросовестных компаний, потому что добросовестные работать на таких условиях просто откажутся. Конкретно у нас есть примеры, когда «Томскводоканалу» предлагали взять по конкурсу присоединенные территории, тогда мы посмотрели на предлагаемый тариф и отказались. Мы твердо сказали, что этот тариф глубоко убыточный, требуемое качество за него мы выдать не сможем. А у нас есть имя, репутация, планка определенная.
В итоге на таких конкурсах (и это в масштабах страны) побеждают недобросовестные операторы. Которые затем не платят за электричество, не платят налоги, работают год и исчезают с деньгами. И за это потом все равно приходится платить.
Опять же приведу пример Европы – там помогают адресно человеку. То есть тем, у кого не хватает средств. И это гораздо более эффективный механизм. Потому что тот, кто может платить, тот должен платить за услугу столько, сколько она должна стоить. Чудес не бывает.
– Государство сейчас активно корректирует политику по отношению к строительной отрасли, демонстрируя и пряник, и кнут. Застройщики кивают в сторону ресурсоснабжающих организаций, обвиняя тех в затягивании сроков подключения к сетям. Вам есть что ответить на это тому же государству?
– Правительством ставится задача по сокращению эти сроков. Но и без этого такая практика в интересах самих водоканалов. Если говорить о томском опыте (о других говорить я не могу, спросите у них сами), то по закону мы можем делать это месяц. Сейчас сроки по внутренним нормативам «Томскводоканала» сокращены до 20 дней, задача – в течение ближайших лет с каждым годом сокращать их еще на 2 дня.
В перспективе это несложно. Если переходить на электронный формат, то бюрократические процедуры вообще могут занять от 3 до 5 дней. Нам достаточно будет выехать на место, изучить соответствие цифровой гидромодели фактическому положению дел, и выяснить – есть ли здесь техническая возможность для быстрого подключения. Сейчас все расчеты делаются быстро.
Больше того, уже сейчас мы предоставляем возможность подачи документов в электронном виде. Однако и здесь пока не без проблем. Отсчет срока идет от того момента, когда мы убеждаемся в правильности собранных документов. Сегодня по постановлению правительства нужно собрать полный пакет таких бумаг – права на собственность, на землю, кадастровые выписки и т.д. И пока этот пакет не будет собран, мы не имеем права начинать отсчет времени по срокам. Такой порядок нужно облегчать и, думаю, этот вопрос мы вполне можем поднять перед представителями того же Минстроя. Загадывать не хотелось бы, но мысль такая есть.
– Еще одна тема, связанная с государством (пусть и несколько подувявшая), это импортозамещение. Насколько она интересна российским водоканалам в свете корректировки их инвестпрограмм?
– В том, что касается отечественного оборудования, каждый оператор решает сам. То есть какой-то госпрограммы стимулирования здесь нет. Есть российское оборудование низкого качества. Есть такое, которое уже в принципе отвечает стандартам, но все равно еще немного не дотягивает до импортных образцов. Да, оно дешевле, но тут опять же – каждый принимает решение по обстоятельствам. Хотя не секрет, что практически все необходимое оборудование для отрасли подорожало в 2 раза. Даже трубы российского производства подорожали раза в полтора – дело в том, что их стоимость привязана к сырью, которое номинируется в долларах, это биржевой товар.
И действительно, мы многому вынуждены искать замену. Но в такой практике для нас нет ничего нового, мы и до кризиса всегда очень тщательно искали на рынке оптимальное по соотношению «цена/качество».
Что же касается отрасли в целом, то, на мой взгляд, есть российские производители, которые заметно шагнули вперед. Однако на ключевые участки, где необходимо устанавливать только высококлассное и сверхнадежное, альтернативы пока нет. Будет – обязательно рассмотрим, и не только мы здесь в Томске. Но пока этого нет.
И вообще, замещать можно по-разному, например, в плане того же опыта. Мы в свое время использовали возможность изучения водоканалов в нескольких городах Европы. И это совершенно другой уровень, на который и нужно ориентироваться. Чем для нас оказалась полезна та же Прага? Мы увидели, что местный водоканал прошел путь модернизации от модели постсоветского образца до современной и очень эффективной структуры. И они меняли отнюдь не все – что-то хорошее из старого оставляли, а там, где нужно было менять – меняли кардинально. И перед российским ВКХ сегодня стоит задача достижения схожей производительности труда, производственной культуры в целом.
Роман Искендеров, руководитель центра ГЧП РАВВ.
– Утверждена новая редакция ФЗ «О концессионных соглашениях», которая вступит в силу 1 января 2017 года. Изменения направлены на стимулирование заключения концессионных соглашений и увеличения объема частных инвестиций в сфере ЖКХ в первую очередь за счет трансформации действующих договоров аренды в концессионные соглашения.
По оценке Центра ГЧП РАВВ основной формой ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения является аренда объектов ВКХ с инвестиционными обязательствами.
Еще одним стимулом развития концессий в сфере ВКХ является появление дополнительных гарантий для концессионеров по утверждению тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения согласно условиям концессионных соглашений. Гарантией такого утверждения будет являться обязательное участие региональных органов власти, регулирующих тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения в концессионных соглашениях в сфере ВКХ.
Внесенными изменениями также начата подготовка к началу процесса по ликвидации унитарных предприятий в сфере ВКХ. Первым этап на этом пути является исключение унитарных предприятий из сторон концессионного соглашения. Кроме того, если после заключения концессионного соглашения у унитарного предприятия отсутствует иное имущество, то оно подлежит ликвидации до конца календарного года. Серьезно облегчить заключение концессионных соглашений должен новый порядок заключения соглашений в отношении незарегистрированных сетей ВКХ и объектов на них.
Источник: http://raww.ru/
Об ассоциации
Российская ассоциация водоснабжения и водоотведения (РАВВ) – это первое профессиональное сообщество в постсоветском пространстве (основано в 1990 г.), объединяющее более 80% централизованного водоснабжения и водоотведения Российской Федерации. В её состав входят предприятия водопроводно-канализационного хозяйства всех федеральных округов РФ: 243 водоканала, научно-исследовательские и проектные институты, частные операторы, отраслевые экспертные и аналитические организации, некоммерческие партнерства, экологические фонды, международные профильные объединения и ассоциации, поставщики оборудования, технологий и услуг сферы жилищно-коммунального комплекса. Общая протяжённость сетей членов РАВВ составляет: водопровод почти 500 тыс км, канализация 160 тыс км. Количество обслуживаемого населения – около 100 миллионов человек.
