Спроси любого коренного томича о местных достопримечательностях, и он, среди прочего, обязательно упомянет памятники деревянного зодчества. На словах этим архитектурным наследием гордятся все – от томских чиновников, регулярно придумывающих причины уникальности своей подведомственной территории, до городских бомжей, которые имеют удовольствие обитать в некоторых заброшенных развалюхах. Однако есть среди томичей прослойка граждан, которые вовсе не в восторге от обилия в городе многочисленных памятников архитектуры. Они не афишируют свой скепсис среди всеобщего показного умиления деревянным зодчеством, но все же игнорировать их мнение невозможно. Тем более что речь идет о бизнесе – крупном и малом, строительном и не только. Увы, но многие предприниматели совсем не рады тому, что Томск переполнен объектами культурного наследия, и у них есть на то свои веские причины: нелегко строить в городе, который обременен массой ограничительных условий. Ну а присвоение Томску в 2010 году статуса исторического поселения и вовсе ставит под сомнение развитие застройки в черте города.
Сегодня по заказу мэрии ведется разработка проекта границ и предмета охраны Томска как исторического поселения. В последние годы интенсивно реформировалось федеральное законодательство, появилось множество новых правил и ограничений, связанных с ведением градостроительной и хозяйственной деятельности в историческом поселении. Попробуем вместе со специалистами разобраться, какие сюрпризы может преподнести инвесторам стремление превратить весь Томск в музей под открытым небом. Наш эксперт – Екатерина Лизунова, партнер юридической фирмы «LL.C – Право», специализирующейся на юридических услугах бизнесу в сфере коммерческой недвижимости и строительства.
– Проблемы и ограничения, связанные с использованием объектов культурного наследия и застройки исторической части города давно знакомы предпринимательскому сообществу Томска. Законодательство в этой сфере стабильно развивается, с 2002 года действует 73-й Федеральный закон об охране объектов культурного наследия, который устанавливает порядок пользования этими объектами и землей вокруг них. В 2016 году был принят соответствующий закон на региональном уровне. Однако историко-архитектурная среда Томска настолько оказалась значимой для определения самобытности нашей страны, что в 2010 году Томск был включен в список из 41 городов, имеющих статус исторических поселений. Затем, в конце 2012 года в 73-ФЗ были внесены изменения, которые установили две категории ценности исторических поселений – федерального и регионального значения. Также был разработан перечень объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения, и определено, что границы исторического поселения могут не совпадать с границами населенного пункта.
Таким образом, на момент формирования перечня исторических поселений в 2010 году еще не существовало категорий федерального или регионального значения. Получается, утверждать, что Томск является сегодня историческим поселением именно федерального значения, мы не можем.
Еще более занятным является то, что на момент выхода совместного Приказа N 418/339 Минкультуры РФ и Минрегиона РФ, утвердившего перечень из 41 исторического поселения, соответствующих полномочий у Минкультуры еще не было. Закон N 73-ФЗ в действующей в 2010 году редакции не содержал указания о наличии полномочия на утверждения перечня исторических поселений. Закон на тот момент в принципе не содержал указаний на необходимость формирования какого-либо перечня.
Возникает вопрос, можно ли считать упомянутый приказ имеющим правовую силу, если он принят в отсутствие предусмотренных полномочий?
Мы можем исходить из того, что Томск является сегодня неким историческим поселением, поскольку действующий приказ никем не оспорен и не отменен. Что закономерно, на сегодняшний день ни границы, ни предмет охраны Томска как исторического поселения не определены. Это муниципальная задача, которая должна была быть решена до конца 2016 года путем подготовки соответствующего проекта, его экспертизы и защиты в Минкультуры РФ.
Экспертное сообщество разделилось на два противоположных лагеря: одни гордятся и грудью стоят за исторический статус именно федерального уровня, вплоть до музеефикации города, убеждая в необходимости как можно более широкого охвата территории города историческими границами. Другие же фиксируют убытки, сворачивают проекты и уходят. Я думаю, понятно, что другие – это инвесторы. Если бы процесс разработки границ и предмета охраны Томска как исторического поселения имел более широкое общественное обсуждение, возможно мы бы знали об отношении к этому вопросу и самого городского населения.
Безусловно, в крайних позициях точек зрений правды нет. Она как всегда где-то посередине. То, что Томск является уникальным в плане сохранности исторической планировки дорожно-уличной среды, архитектуры, не вызывает сомнений. Наш город нуждается в установлении четких ограничений печально известной точечной застройки, меняющей облик города. Возможно даже, что когда-нибудь будет сформировано понимание о системном и регулярном федеральном финансировании содержания исторической среды такого высокого статуса.
Однако помимо эмоций и ожиданий, уже сегодня мы можем сформировать представление о тех ограничениях, которые коснутся процессов развития города.
Во-первых, необходимо понимать, что статус исторического поселения требует особого регулирования вопросов уже не зонирования отдельных объектов, а территориального планирования в целом. В предмет охраны исторического поселения входят не только зарегистрированные и выявленные объекты культурного наследия, но и все элементы планировочной структуры, композиция и силуэт застройки, панорамы и др.
Во-вторых, статья 60 Федерального закона №73-ФЗ, устанавливая порядок особого регулирования градостроительной деятельности в историческом поселении, указывает на необходимость согласования генерального плана и правил землепользования и застройки (ПЗЗ) с Минкультуры РФ. По общему правилу, этот же порядок распространится и на процедуру внесения изменений в указанные документы. Так, в силу прямого указания Градостроительного кодекса, внесение изменений в ПЗЗ осуществляется в порядке, предусмотренном для их разработки и утверждения.
Необходимость внесения изменений в ПЗЗ возникает достаточно часто. По закону такие изменения могут быть внесены и по инициативе физических и юридических лиц в случаях, когда их земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, снижается стоимость объектов, нарушаются права и интересы законных правообладателей.
Таким образом, в историческом поселении федерального значения вопросы по изменению границ территориальных зон и градостроительных регламентов не смогут быть решены без согласования Минкультуры РФ.
В-третьих, с 1 января 2017 года вступили в силу нормы об обязательном согласовании архитектурных решений объектов капитального строительства или описания внешнего облика объекта ИЖС, планируемого к размещению в границах исторического поселения. Согласование производится региональным органом охраны объектов культурного наследия в срок не более 25 дней с момента поступления документации. Таким образом, срок выдачи разрешения на строительство и реконструкцию объекта в границах исторического поселения увеличивается на 25 дней за счет межведомственного взаимодействия.
При этом заключение органа охраны о несоответствии архитектурных решений ОКС или описания облика ИЖС является теперь основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Здесь самое время вспомнить о важности вопроса определении границ исторического поселения – идет ли речь о нескольких центральных улицах, или же планируется раскинуть эти границы более широко.
Безусловно, в плане единства архитектурного облика города, такое регулирование будет иметь положительный эффект. С другой стороны, сегодня у нас разрешение на строительство выдается за 10 дней, а регион занимает 12-е место по инвестиционной привлекательности. Но параллельно идет незаметный процесс, итогом которого станет значительное затруднение любого строительства в черте города – правила предоставления застройщиками архитектурных решений, их рассмотрения и согласования, порядок выдачи и форма заключений должны быть установлены Минкультуры РФ, в настоящий момент их нет.
На фоне ужесточившейся борьбы с самовольным строительством, дополнительное регулирование порядка застройки в историческом поселении также имеет большое значение. Несоответствие архитектурного решения – формы окна или даже цвета объекта капитального строительства формально может быть использовано в качестве основания для признания объекта самовольной постройкой.
Можно продолжать перечислять подобные «страшилки для бизнеса». Вопрос в том, что мы ожидаем от развития города и что в действительности может принести или, наоборот, отнять статус исторического города федерального значения.
Полагаю, что к вопросу определения категории и границ исторического поселения, а также того, что войдет в предмет его охраны, необходимо отнестись не только с позиции эмоциональной, но и детально пересмотреть всю структуру этого статуса, его ограничений и возможностей.
Сторонники федерального статуса и более широких границ исторического поселения для Томска в качестве аргумента приводят новые возможности для развития туризма. Мол, сделаем Томск неким подобием исторического музея под открытым небом, и туристические деньги сюда польются рекой. Лично у меня этот аргумент вызывает серьезные сомнения. Не стану распространяться о том, в каком кризисе сейчас вообще вся экономика, просто хочу напомнить – в каких условиях мы знакомимся с достопримечательностями в других городах и странах? Обычно это сопряжено с приятными видами отдыха – путешествием в теплые края, на море, или катанием на лыжах и тп. Крайне мало людей отправляется в дальнее путешествие исключительно ради того, чтобы увидеть, например, золотую статую Будды. И уж тем более, мало найдется желающих в наших российских и без того непростых условиях ехать в холодную Сибирь, только чтобы посмотреть на томское деревянное зодчество. Если в городе нет по-настоящему достойных больших гостиниц, а авиаперелет сюда стоит немалых денег, о каком потоке прибыли от туризма можно всерьез рассуждать?
Существуют различные мнения по вопросу распространения границ исторического поселения в Томске. Одно из них, на мой взгляд очень разумное – охват границ с федеральным статусом сделать минимальным, а на остальную территорию установить статус исторического поселения регионального значения. Такой разумный компромисс позволит сохранить необходимый уровень защиты самобытности нашего города, а застройщикам и инвесторам строить планы не через Москву, а по понятным и четким региональным правилам.
Поэтому пристального внимания требует разрабатываемый проект границ исторического поселения. Согласно существующей методике и условиям конкурсной документации на разработку проекта границ и предмета охраны исторического поселения в Томске, экспертами по итогам обследования территории города выявляется уровень ценности объектов поселения согласно имеющимся критериям и выставляются оценки в баллах. Суммарная величина критериев ценности устанавливает значимость исторического поселения для государства: федеральное (критерий ценности в баллах от 3,5 до 5) или региональной (критерий ценности в баллах от 1,5 до 3,5).
Эти критерии ценности являются ценообразующими факторами для владельцев недвижимости в исторической части города. Эти ценообразующие факторы, включающие в себя факторы престижности и местоположения, составляют нематериальный актив, который подлежит оценке. Поэтому соответствующий раздел в проектной документации разрабатывается с целью установления инвестиционной привлекательности исторического статуса для поселения.
На мой взгляд, вопрос инвестиционной привлекательности в данном случае должен рассматриваться не только и не столько с точки зрения стоимости недвижимости в центре города. Тем более, что высокая стоимость недвижимости в исторической части Томска сама по себе никак не решит вопрос привлечения инвестиций в экономику города. Гораздо более важным фактором является возможность для инвесторов и девелоперов оперативно преодолевать административные барьеры в получении земли и разрешительной документации на строительство. Не стоит забывать и о том, что речь идет не только о новом строительстве.
Реконструкция историко-архитектурных объектов, их приспособление к современному использованию представляет собой не менее перспективное направление в развитии социальной инфраструктуры исторической части города. Поэтому оценка инвестиционной привлекательности города со статусом исторического поселения должна производиться более комплексно, а решения приниматься взвешенно.
